Федеральный закон о разграничении государственных полномочий

Содержание:

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) (утратил силу)

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ
«О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»

С изменениями и дополнениями от:

Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ настоящий Федеральный закон признан утратившим силу

Об общих принципах разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации см. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ

Принят Государственной Думой 4 июня 1999 года

Одобрен Советом Федерации 9 июня 1999 года

Президент Российской Федерации

24 июня 1999 года

Закон устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Определен порядок заключения договоров и соглашений, проведения согласительных процедур и разрешения споров.

Закон вступает в силу по истечении одного месяца со дня его официального опубликования.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»

Настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении одного месяца со дня его официального опубликования

Текст Федерального закона опубликован в «Российской газете» от 30 июня 1999 г. N 121, в Собрании законодательства Российской Федерации от 28 июня 1999 г. N 26 ст. 3176

Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ настоящий Федеральный закон признан утратившим силу

В настоящий документ внесены изменения следующими документами:

Федеральным законом от 20 мая 2002 г. N 52-ФЗ

Закон о разграничении полномочий органов государственной власти в сфере государственного управления охраной труда

Президент подписал Федеральный закон «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статью 26 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Федеральный закон принят Государственной Думой 4 июля 2008 года и одобрен Советом Федерации 11 июля 2008 года.

Справка Государственно-правового управления к Федеральному закону:

Федеральным законом предусматривается разграничить полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного управления охраной труда. В целях обеспечения чёткого разделения и законодательного закрепления этих полномочий предлагается внести соответствующие уточнения и дополнения в статьи 212 и 216 Трудового кодекса Российской Федерации.

Кроме того, Федеральным законом вносятся изменения в ряд статей Трудового кодекса Российской Федерации в целях уточнения применения его отдельных положений.

В частности, в части первой статьи 182 Трудового кодекса Российской Федерации слова «его прежний средний заработок» предлагается заменить словами «средний заработок по прежней работе». Существовавшая формулировка данной статьи представляется юридически некорректной и неопределённой, поскольку не позволяет однозначно трактовать, по какой именно работе за работником сохраняется средний заработок.

Наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: особенности и закономерности *

Мокрый Владимир Семенович, руководитель государственного учреждения города Москвы «Московский центр местного самоуправления», доктор юридических наук, профессор.

В статье рассматриваются вопросы теории и практики разграничения полномочий между уровнями публичной власти в Российской Федерации. Автор анализирует возможности, заложенные в правовых инструментах разграничения полномочий, каковыми являются договор и федеральный закон, осуществляет поиск критериев распределения бремени ответственности между уровнями публичной власти в федеративном государстве.

Ключевые слова: федерализм, разграничение полномочий, наделение полномочиями, передача полномочий, делегирование полномочий, федеральный закон, договорное регулирование, местное самоуправление.

The article considers the issues of theory and practice of delimitation of powers between the levels of public power in the Russian Federation. The author analyses the possibilities of legal instruments of delimitation of powers such as contract and federal law, effectuates the search for criteria of distribution of burden of responsibility between the levels of public power in federative state.

Key words: federalism, delimitation of powers, authorization, transfer of powers, delegation of powers, federal law, contractual regulation, local self-government.

Согласно Конституции Российской Федерации и действующему законодательству субъекты Российской Федерации осуществляют как собственные полномочия, так и переданные им федеральные полномочия. При этом в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 184-ФЗ) органам государственной власти субъектов Федерации могут передаваться полномочия как по предметам исключительного ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российской газета. N 206. 1999. 19 октября.

Конституция Российской Федерации (статья 132) предусматривает также передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. В этой части положения Конституции РФ развиты и детализированы в отдельной главе 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. N 202. 2003. 8 октября.

Однако само по себе закрепление основ института передачи полномочий в Конституции РФ не устраняет некоторую неопределенность, сложившуюся вокруг рассматриваемого правового института.

В первую очередь нуждается в пояснении вопрос: как соотносятся между собой понятия «разграничение полномочий» и «передача полномочий»?

Согласно части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Воспроизводя данную правовую норму в пункте 5 статьи 1 Федерального закона N 184-ФЗ, федеральный законодатель добавляет: общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и принятия федеральных законов устанавливаются настоящим Федеральным законом.

При буквальном толковании данной нормы можно сделать вывод о том, что правовыми источниками, регулирующими вопрос разграничения полномочий, являются не только Конституция РФ, Федеративный договор (действующий в части, не противоречащей Конституции РФ), договоры о разграничении предметов ведения и полномочий (которые должны соответствовать Конституции и федеральным законам), но и федеральные законы.

Согласно пункту 6 статьи 1 Федерального закона N 184-ФЗ в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам.

Казалось бы, ответ на поставленный вопрос найден: передача полномочий осуществляется соглашениями между органами исполнительной власти, а разграничение, как уже было сказано, — Конституцией РФ, Федеративным договором, договорами и федеральными законами.

Однако статья 26.8, регулирующая принципы и порядок заключения соглашений между органами исполнительной власти, находится в главе IV.1 Федерального закона N 184-ФЗ с говорящим названием «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации».

Следует ли это трактовать как включение соглашений о передаче части полномочий в механизм разграничения полномочий?

В пункте 7 статьи 26.3 главы IV.1 «Общие принципы разграничения полномочий. » речь идет о федеральных законах, которыми осуществляется передача федеральных полномочий органам власти субъектов Федерации.

Таким образом, складывается впечатление, что законодатель, сознательно или нет, смешивает понятия «разграничение полномочий» и «передача полномочий».

Более того, Федеральный закон N 184-ФЗ оперирует не только категориями «разграничение» и «передача» полномочий, в нем также содержатся положения об установлении полномочий (пункт 4 статьи 1) и об определении полномочий (статья 26.1).

Вряд ли такой подход является оправданным с точки зрения законодательной техники. Говоря словами философа Вильяма Оккама, «не стоит множить сущности без необходимости», т.е. попросту следует избегать внедрения новых дополнительных понятий, смысловые границы которых не вполне определены.

В отличие от терминологической неопределенности, сложившейся в законодательстве, в правовой науке выработан подход, позволяющий провести границу между разграничением и передачей полномочий. Он предельно прост. Передаются полномочия, уже разграниченные между уровнями власти, уже отнесенные либо к смешанной компетенции Федерации и ее субъектов, либо к исключительному федеральному ведению.

Думается, что данный подход может быть в полной мере экстраполирован на область местного самоуправления. С его помощью мы легко можем определить границы нашего исследования, предметом его является именно и исключительно передача полномочий.

Но здесь возникает новая неопределенность. В Конституции Российской Федерации речь идет о передаче части полномочий органам исполнительной власти и наделении полномочиями органов местного самоуправления. В правовых актах можно встретить также категорию «делегирование полномочий».

Каково же соотношение понятий «наделение», «делегирование» и «передача» полномочий? Несмотря на то что дискуссия по данному вопросу ведется, законодательно границы между указанными понятиями не проведены. Да и вряд ли в этом случае их проводить следует. И хотя «умножение сущностей» отнюдь не упрощает понимание закона, «наделение», «делегирование» и «передача» несут в себе общее смысловое содержание, обозначают один и тот же правовой механизм, в связи с чем думается, что эти понятия тождественны.

Смотрите так же:  Как оформить выписку из егрип

Итак, институт передачи полномочий получил прочное закрепление как в практике федеративных отношений, так и в сфере взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Конституция РФ устанавливает две формы передачи полномочий:

  1. В федеративных отношениях инструментом передачи части полномочий являются соглашения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 78).
  2. Для органов местного самоуправления Конституция Российской Федерации предусматривает наделение отдельными государственными полномочиями только законом (часть 2 статьи 132).

Сегодня практика правового регулирования федеративных отношений выдвинула на первый план федеральный закон как способ передачи полномочий органам государственной власти субъектов. На сегодняшний день процесс распределения полномочий между субъектами РФ и Федерацией идет преимущественно в рамках законодательного регулирования, а не в системе договорных отношений.

Однако Конституция «молчит» относительно роли федерального закона как в процессе собственно разграничения полномочий, так и в механизме их делегирования.

Правовая неопределенность в указанной области была устранена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ, где Конституционный Суд РФ указал, что федеральный закон как нормативный акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий.

Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. N 2.

Таким образом, если исходя из смысла Конституции полномочия органов государственной власти определяются и разграничиваются федеральными законами, думается, не будет ошибкой сказать, что и передаваться они также могут посредством принятия федеральных законов.

Федеральный закон N 184-ФЗ закрепляет за субъектами Федерации порядка 80 собственных полномочий по предметам совместного ведения. На сегодняшний день более 90 полномочий органов государственной власти Российской Федерации передано органам власти субъектов РФ отдельными федеральными законами. При этом значительная часть этих полномочий может быть, в свою очередь, субделегирована органам местного самоуправления при условии, что такое право предоставлено федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий органам государственной власти субъектов РФ.

В федеративных отношениях делегирование полномочий позволяет предоставить регионам большую свободу действий. И в этом смысле делегирование полномочий, безусловно, является инструментом децентрализации управления. В то же время полномочия по контролю и координации деятельности региональных властей остаются за центром, что обеспечивает проведение единой общегосударственной политики, позволяет сохранить целостность и стабильность развития государства.

Институт соглашений в рамках единой системы органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов также содержит в себе определенное рациональное зерно. Ибо совершенно очевидно, что по-настоящему симметричная федерация, где регионы равны, как клетки на шахматной доске, является, скорее, идеальной моделью.

Различия в экономическом и кадровом потенциале регионов, ориентация их на определенные отрасли хозяйства, инвестиционная привлекательность или непривлекательность, географический фактор и многое другое создают фактическую асимметрию федеративного устройства.

И, конечно, в таких условиях не всегда представляется возможным применять равный законодательный масштаб к, по сути, совершенно различным субъектам.

Это обусловливает необходимость сохранения договорного элемента в федеративных отношениях. Он должен использоваться не для нарушения принципа равноправия субъектов, а, напротив, для установления баланса, обеспечения наиболее равномерного их развития.

В этом смысле интересен подход, использованный в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.

По сути, речь идет об организации федеративной политики с учетом местной специфики, т.е. потенциала регионов. С одной стороны, согласно Концепции дальнейшее социально-экономическое развитие России будет протекать с опорой на зоны опережающего экономического роста, на территориально-производственные кластеры. С другой стороны, принцип стимулирования развития «передовых» территорий сочетается с оказанием финансовой поддержки регионам в целях сокращения дифференциации в уровне и качестве социальной среды и доходах населения.

Данный подход видится вполне обоснованным. Ведь реальность такова, что одна экономическая ситуация сложилась в Красноярском крае, другая в Архангельской области. Одна степень инвестиционной привлекательности Калужской области, другая — Смоленской. Одними кадровыми ресурсами располагает Татарстан, другими — Чукотский автономный округ.

Думается, что институт соглашений может быть использован именно для проведения федеральной политики с учетом особенностей развития регионов Российской Федерации.

Демократизм договорного подхода при передаче полномочий заключается в том, что он предполагает волеизъявление органов государственной власти субъекта Российской Федерации, т.е. выражение готовности принять на себя определенные обязательства, расширить собственную сферу ответственности. Если органы власти субъекта РФ имеют возможности и желание самостоятельно и эффективно решать тот или иной вопрос, почему не предоставить им такое право?

Отдельно необходимо остановиться на вопросе о значении института делегирования полномочий в муниципальной практике.

И начать хотелось бы вот с какой проблемы. При передаче полномочий органам местного самоуправления в качестве государственных неизбежно возникает вопрос: по каким критериям следует проводить границу собственной компетенции органов местного самоуправления?

Чем мы руководствуемся, относя, например, вопрос предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий к переданным полномочиям, а вопрос защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера к собственным полномочиям органов местного самоуправления?

Заслуживает внимания и обсуждения мнение профессора С.А. Авакьяна, который говорит о том, что, по сути, «никаких вопросов местного значения нет и быть не может. Есть единые вопросы общегосударственной политики и просто территориальные уровни их разрешения — федеральный, региональный, местный» . Поэтому, продолжая мысль профессора С.А. Авакьяна, скажем, что единственным критерием распределения полномочий между уровнями публичной власти должно являться повышение эффективности оказания услуг населению. То есть не важно, какой уровень власти вопрос решает, главное, как решает: эффективно или нет.

Авакьян С.А. Особенности российской правовой модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Пробелы и коллизии в законодательстве РФ о местном самоуправлении. М.: Издание Государственной Думы РФ, 2008. С. 17.

Как было указано выше, Конституция РФ предусматривает единственный способ передачи (наделения) отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления — принятие соответствующего закона (статья 132). При этом ключевым конституционным принципом делегирования государственных полномочий на муниципальный уровень является принцип достаточности материально-финансового обеспечения их осуществления.

Согласно части 5 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансирование государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. При этом органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных полномочий.

Механизм делегирования полномочий на муниципальный уровень при условии реализации его в соответствии с буквой закона является надежным и рациональным. Он позволяет значительно снизить вероятность возникновения уже «набивших оскомину» нефинансируемых мандатов.

Гарантии соразмерности передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий материально-финансовым ресурсам имеют высокую степень правовой защиты.

Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет органам местного самоуправления отказаться от осуществления переданных полномочий в том случае, если был нарушен установленный законом порядок их передачи (который включает в том числе требование о соответствующем финансировании), и это признано в судебном порядке (часть 2 статьи 20).

Следует отметить, что Федеральный закон N 131-ФЗ допускает наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления не только муниципальных образований одного вида, но и конкретных муниципальных образований. Так, согласно пункту 1 части 6 статьи 19 закон о делегировании полномочий должен содержать вид или наименование муниципального образования, органы которого наделяются соответствующими полномочиями.

Такой механизм позволяет осуществлять передачу полномочий с учетом неравномерности развития муниципальных образований одного вида в границах субъекта Федерации.

Однако приходится констатировать, что законодатель сегодня все чаще и чаще идет не путем передачи государственных полномочий на местный уровень, а путем расширения собственных полномочий органов местного самоуправления. Сегодня ряд собственных полномочий органов местного самоуправления определен в Федеральном законе как «участие. » либо «содействие. «, что, безусловно, очень сложно просчитывается при формировании бюджета. Но до бесконечности растягивать местные бюджеты невозможно, а там, где границы осуществления полномочия не обозначены, принцип соразмерности финансовых ресурсов соблюдаться не может по определению. Таким образом, по сути, такой подход ведет к возникновению все тех же нефинансируемых мандатов.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также предусматривает возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, которые им не переданы. Единственное условие — такое участие должно быть предусмотрено федеральным законом.

Подобная норма действует и в отношении субъектов Федерации. Они также вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения, не переданных им, если такое участие предусмотрено федеральными законами (статья 26.3.1 Федерального закона N 184-ФЗ). Вряд ли такую практику можно оценить положительно. Ибо в данном случае отсутствует четкое разграничение ответственности между субъектами публичного права, а значит, и гарантии населению в получении соответствующих услуг существенно снижаются. Думается, что указанный подход в принципе находится как за рамками процесса разграничения полномочий, так и за рамками делегирования полномочий.

По этому поводу хотелось бы привести позицию профессора В.И. Васильева: «Совершенно очевидно, что в результате законотворчества последних лет концепция полномочий органов местного самоуправления, заложенная в первоначальной редакции Федерального закона N 131-ФЗ, оказалась существенно поколебленной. Введение добровольных, исполняемых за счет местных бюджетов государственных полномочий таит опасность возвращения к нефинансируемым мандатам, хотя и на факультативной основе. Важно следить за тем и добиваться того, чтобы государственные полномочия добровольно исполнялись не в ущерб решению вопросов местного значения, поскольку в противном случае может быть потерян социальный смысл существования и функционирования самого института местного самоуправления» .

Смотрите так же:  Обжаловать судебный приказ в кассационном порядке

Васильев В.И. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. N 7. С. 20.

Возможность делегирования полномочий делает практику федеративных отношений более гибкой, способной оперативно реагировать на необходимость совершенствования современного федерализма. Однако, как любой другой правовой институт, передача полномочий может стать как средством решения проблем государственного строительства, так и причиной их возникновения. В связи с чем важно помнить, что краеугольным камнем федеративных отношений является принцип равноправия субъектов РФ, закрепленный в статье 5 Конституции РФ. И проявляться это равноправие должно не только в организации межбюджетных отношений. Правовой механизм должен гарантировать равные возможности для каждого региона страны, в том числе и право на учет индивидуальных особенностей субъекта РФ. И в этом тоже проявляется равноправие субъектов: где-то помочь отстающему, где-то позволить сильному реализовать свои возможности.

Поэтому договорный механизм, хотя бы в форме соглашений между органами исполнительной власти, должен быть сохранен в целях поддержания баланса федеративного устройства. Равноправие субъектов должно выражаться в равенстве возможностей граждан на получение качественных государственных услуг вне зависимости от того, в каком регионе или муниципальном образовании находится их местожительство, в силу того что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

В сфере местного самоуправления делегирование государственных полномочий является оправданным только при соблюдении принципа адекватного финансового обеспечения их осуществления. В противном случае наделение полномочиями превращается в перекладывание ответственности в ущерб интересам населения, что недопустимо исходя из социальной природы государства.

Как показывает практика, передача полномочий зачастую повышает уровень гарантированности прав граждан на получение услуг. В то время как закрепление полномочий в качестве собственных порой ведет к перекладыванию бремени их осуществления, что называется, «на плечи» органов местного самоуправления. Мол, «делайте с ними что хотите».

Резюмировать изложенное представляется уместным словами видного российского государственного деятеля Сергея Юльевича Витте, утверждавшего, что задача государственной науки «заключается в выработке оснований для плодотворного сотрудничества государства и местных союзов и правильного распределения между ними бремени удовлетворения общественных нужд» .

Классики теории государственного управления: Управленческие идеи в России / Факультет государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова; Редкол.: А.В. Сурин, Ю.Ю. Петрунин и др. М., 2008. С. 265.

Эффективность механизма передачи полномочий зависит от правильности распределения между уровнями власти «бремени удовлетворения общественных нужд». Правовые предпосылки для этого созданы. Поэтому сегодня задача ученого сообщества и практиков состоит в том, чтобы сообща выработать оптимальные подходы для направления порой неоднозначного потенциала института делегирования полномочий в надлежащее русло, т.е. на цели повышения качества жизни населения.

УЧАСТИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РАЗГРАНИЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ И УПРАВЛЕНИИ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ, НАХОДЯЩИМИСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ ДО ЕЕ РАЗГРАНИЧЕНИЯ

Подобная ситуация сложилась в результате реализации Феде­рального закона «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ, по которому государст­венная (или иначе так называемая «неразграниченная») собствен­ность на землю подлежит разграничению на собственность РФ, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных обра­зований.

Основанием внесения земельных участков в перечень земельных уча­стков, на которые у муниципальных образований возникает право соб­ственности, является включение этих земельных участков в состав:

■ земель особо охраняемых природных территорий местного значения, земель водного фонда, занятых обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собст­венности;

■ земель сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов; земель промышленности, транспорта, связи, радио­вещания, телевидения, информатики, энергетики и иного на­значения; земель природоохранного, рекреационного и исто­рико-культурного назначения; земель водного фонда, если: на этих находящихся в государственной собственности земель­ных участках располагается недвижимое имущество, находя­щееся в муниципальной или частной собственности; эти на­ходящиеся в государственной собственности земельные уча­стки предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы орга­нами местного самоуправления; под поверхностью этих зе­мельных участков находятся участки недр местного значения;

■ земель запаса в границах муниципальных образований, если на них не располагается недвижимое имущество, находящее­ся в государственной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в государственной собственности.

Разграничение государственной собственности на землю осуще­ствляется в порядке, установленном постановлением Правительст­ва РФ «Об утверждении Правил подготовки и согласования пе­речней земельных участков, на которые у РФ, субъектов РФ и му­ниципальных образований возникает право собственности» от 4 мар­та 2002 г. № 140.

2. Территориальные органы рассматривают указанные сведения и документы и в двухмесячный срок со дня их получения направ­ляют их в Федеральное агентство по управлению федеральным иму­ществом для внесения земельных участков в перечни земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает пра­во собственности.

3. Федеральное агентство совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в течение трех месяцев со дня получения подготавливает перечни земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности. Пе­речни земельных участков подготавливаются по каждому муници­пальному образованию отдельно по собственности РФ, собственно­сти субъектов РФ и собственности муниципальных образований.

4. Подготовленные перечни земельных участков направляются Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом в органы местного самоуправления для согласования. Органы мест­ного самоуправления рассматривают перечни земельных участков и в двухмесячный срок со дня получения принимают решение об их со­гласовании либо об отказе в согласовании перечней или отдельных земельных участков, указанных в перечнях. Если по истечении ука­занного срока орган местного самоуправления не примет решение о согласовании перечней земельных участков и не представит перечень оспариваемых земельных участков, то направленные на рассмотрение перечни земельных участков считаются согласованными.

5. Федеральное агентство по управлению федеральным имуще­ством в течение трех месяцев со дня получения согласованных пе­речней земельных участков направляет эти перечни в Правительст­во РФ для утверждения.

По данным Минэкономразвития РФ действие указанной слож­ной процедуры приведет к тому, что разграничение государствен­ной собственности на землю в РФ будет завершено только к 2023 г. Кроме того, в настоящий момент Федеральный закон «О разграни­чении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ не приведен в соответствие с Федеральным законом 2003 г. В частности, в нем не указываются положения о том, на какие зе­мельные участки, находящиеся в государственной собственности,

В связи с этим в настоящее время подготавливаются проекты фе­деральных законов об упрощении процедуры разграничения государ­ственной собственности на землю.

Весьма важным является вопрос о том, кто занимается управле­нием землями, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю.

В соответствии с п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ распоряжение землями, находящимися в государственной собст­венности, до разграничения государственной собственности на зем­лю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, с очень важной оговоркой — если законодательст­вом не предусмотрено иное.

Но в перечне вопросов местного значения, изложенном в ст. 14—16 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в РФ», не регулирует­ся распоряжение землями, находящимися в государственной собст­венности. В соответствии с ч. 1 ст. 19 указанного Закона полномо­чия органов местного самоуправления, установленные федеральны­ми законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесен­ным этим Законом к вопросам местного значения, являются от­дельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Отсюда следует вывод, что полномочие органов местного самоуправления по рас­поряжению землями, находящимися в государственной собственно­сти, является отдельным федеральным полномочием, которым ор­ганы местного самоуправления наделены федеральным законом.

В связи с этим есть две проблемы:

1) неясно, органы местного самоуправления какого именно тер­риториального уровня — муниципального района или поселения — с 1 января 2006 г. должны осуществлять указанное государственное полномочие;

Решение первой проблемы содержится в ч. 3 ст. 19 Федерально­го закона 2003 г.: отдельные государственные полномочия, переда­ваемые органам местного самоуправления, осуществляются органа­ми местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или зако­ном субъекта РФ. Поскольку иное Законом 2001 г. не установлено, а субъекты РФ не вправе принимать правовые акты о порядке реа­лизации федеральных государственных полномочий, то соответст­венно эти полномочия как исполнялись городскими округами и муниципальными районами до 1 января 2006 г., так и будут про­должать ими реализовываться и после указанной даты.

Приемлемого решения второй проблемы пока нет.

Теперь вернемся к той оговорке, о которой говорилось выше. Распоряжение землями, находящимися в государственной собст­венности, осуществляется органами местного самоуправления, но: если законодательством не предусмотрено иное. Это значит, в част­ности, что федеральными нормативными правовыми актами или нормативными правовыми актами субъектов РФ могут предусмат­риваться случаи, когда органы местного самоуправления освобож­даются от управления землями, находящимися в государственной собственности до ее разграничения.

Например, в настоящее время готовится проект новой редакции Закона Омской области «О регулировании земельных отношений в Омской области», в соответствии с которым Правительство Омской области предполагается наделить такими полномочиями по управ­лению земельными участками, находящимися в государственной собственности до разграничения, как:

1) принятие решений о предоставлении в собственность, арен­ду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находящиеся в собственности Омской области;

2) принятие решений об отнесении находящихся в государст­венной собственности земельных участков к определенной катего­рии земель либо о переводе таких земельных участков из одной ка­тегории в другую.

Порядок распоряжения земельными участками, находящимися в го­сударственной собственности, до разграничения государственной соб­ственности на землю, в том числе и органами местного самоуправ­

Например, проекты договоров аренды земельных участков, на­ходящихся в государственной собственности, подлежат обязатель­ному согласованию с Министерством имущественных отношений Омской области, поскольку 50% арендной платы от аренды земель, находящихся в государственной собственности до разграничения, в соответствии со ст. 12 Федерального закона «О федеральном бюд­жете на 2006 год» от 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ поступает в обла­стной бюджет.

Смотрите так же:  Статья 328 часть 1 ук рб первый раз

Решение о приватизации находящихся в государственной собст­венности земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность гражда­нами и юридическими лицами, принимается органами местного самоуправления только в тех случаях, когда объекты недвижимости не принадлежали ранее на праве собственности Российской Феде­рации или ее субъекту.

Федеральный закон о разграничении государственных полномочий

Разграничение между органами государственной и местного самоуправления требует создания эффективной системы финансовых взаимоотношений, которые позволили бы обеспечить каждый уровень публичной власти объемами доходов для качественного предоставления государственных услуг

Проблемы финансового обеспечения расходных полномочий по предоставлению государственных услуг на каждом уровне публичной власти становится все более актуальной в связи расширением сферы управленческих функций субъектов Российской Федерации и муниципальных образований путем наделения их дополнительными полномочиями. О необходимости обеспечения эффективной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления было озвучено и в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике на 2012–2014 годы [3].

В условиях реформирования системы местного самоуправления и соответственно расширением полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, так и переданных на муниципальный уровень государственных полномочий нам представляется своевременным решение проблемы теоретических и практических основ организации финансового обеспечения и оптимизации полномочий и предметов ведения в рамках организации эффективной системы разграничения расходных полномочий и финансовых взаимоотношений между публично-правовыми образованиями.

Недостаточное финансовое обеспеченность полномочий и предметов введения ограничивает возможности территориальных органов власти в эффективной реализации управленческих функций, что отрицательно влияет на социально – экономическое развитие территорий, так и удовлетворение общественных потребностей на соответствующем уровне. Так как объёмы передаваемых публично – властных полномочий и их финансовое обеспечение не сбалансированы.

Согласно данным о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2014 года всего за период с 2003 по первое полугодие 2014 года включительно количество обязательных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые должны осуществляться за счёт собственных средств бюджетов субъектов, установленных Федеральным законом № 184-ФЗ, увеличилось более чем в два раза – с 41 до 86 [7].

При этом средства на реализацию указанных полномочий предусмотрены за счет снижения норматива отчислений от налога на доходы физических лиц, которые должны были зачисляться в бюджеты муниципальных образований и соответственно, нормативы отчислений от этого налога, зачисляемые в доходы региональных бюджетов, были увеличены на 10 %.

Следует отметить, что в регионах устанавливаются различные подходы к решению вопросов передачи государственных полномочий на муниципальный уровень. Так за 2013 году сорок субъектов Российской Федерации увеличили количество переданных на муниципальный уровень государственных полномочий. Однако по Республике Дагестан в 2013 году произошло снижение количества переданных на муниципальный уровень государственных полномочий с 16 до 11 по сравнению с 2012 годом. При этом собственные доходы местных бюджетов, по Республике Дагестан которые являются средствами муниципальных образований для решения вопросов местного значения, увеличились в 2013 году по сравнению с 2012 годом на 22,4 % (соответственно 24879,0; 20320,2 млн. руб.) [7].

За время, прошедшее после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, было принято около 90 федеральных законов вносящих существенные изменения в Федеральный закон. В целях дальнейшего совершенствования федерального законодательства в части разграничения полномочий между органами федеральной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления был принят Федеральный закон от 18 октября 2007г. N 230 – ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (с изменениями и дополнениями) в котором предусматривается осуществление органами местного самоуправления ряда новых полномочий, в частности, содействие в развитии сельскохозяйственного производства, расширении рынка сельхозпродукции, сырья и продовольствия; организация библиотечного обслуживания населения и комплектование библиотечных фондов; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия и другие.

Согласно данным отчетности, представленной субъектами Российской Федерации, общий объем расходов местных бюджетов в 2014 году составил 3 563,4 млрд. рублей, что на 3,9 % больше, чем в 2013 году.

В тоже время расходы на решение вопросов местного значения снизились по сравнению с тем же периодом на 5 % или 125,3 млрд. рублей и составили 2 359,8 млрд. рублей. В целом по Российской Федерации указанные расходы составляют 66 % в общей сумме расходов местных бюджетов. Расходы на осуществление государственных полномочий в 2014 году составили 18 % от всех расходов. На 5 % относительно 2014 года увеличились расходы местных бюджетов на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. В целом по федеральным округам данная структура расходов сохраняется, за исключением бюджетов субъектов Северо-Кавказского федерального округа, где доля расходов на решение вопросов местного значения составляет 46 %, на осуществление государственных полномочий – также 46 %[8].

По вышеназванным данным доля собственных доходов местных бюджетов (определенных в соответствии со ст. 47 Бюджетного кодекса РФ) возросла лишь в 40 % муниципальных образований. В среднем по всем типам муниципальных образований 93 % налоговых доходов составляют налоги, закрепленные за ними Бюджетным кодексом, и только 7 % – за счет отчислений от налогов, закрепленных за субъектами Федерации (налоги на прибыль, на имущество организаций, акцизы) [2].

Следовательно, в связи с возрастающим объемом расходных обязательств муниципальных образований необходимо обеспечить сбалансированность местных бюджетов за счет:

– роста налогооблагаемой базы;

– определение эффективности предоставляемых налоговых льгот;

– увеличения числа местных налогов;

– повышения нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, установленными федеральным законодательством.

Поэтому, на наш взгляд, дальнейшие изменения в налоговом и бюджетном законодательстве должны быть направлены на обеспечение приоритетности формирования доходов региональных и местных бюджетов за счет тех доходных источников, в отношении которых региональные органы власти и органы местного самоуправления имеют необходимые и достаточные полномочия.

При всей сложности ситуации в системе финансов муниципальных образований, особенно в условиях нынешнего кризиса, следует признать, что в решении проблемы наполнения доходной части местных бюджетов есть существенные нереализованные резервы.

Так, немалые перспективы финансово-экономического укрепления местного самоуправления связаны с введением налога на недвижимость, который должен заменить местные налоги на имущество физических лиц и земельный налог. По нашему мнению, было бы целесообразно внести изменения в ст. 4 Федерального закона от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав собственности на недвижимое имущество и сделок с ним», предусматривающие обязательный порядок регистрации права собственности физических лиц на принадлежащее им имущество, а также внести изменения в налоговое и административное законодательство, устанавливающие механизм привлечения физических лиц к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости.

Муниципальные образования имеют потенциально возможные резервы увеличения поступления доходов от использования муниципального имущества. Доходы от использования муниципального имущества являются одним из крупнейших неналоговых доходов местных бюджетов. Одним из факторов, влияющим на поступление доходов от использования муниципального имущества, является сдачи в аренду имущества, переданного органами местного самоуправления в безвозмездное срочное пользование.

Другая важная проблема в недополучении доходов местными бюджетами это использования земельных участков юридическими и физическими лицами-субъектами предпринимательской деятельности без правовых документов (договоров аренды), слабое администрирование налоговых поступлений и соответственно рост недоимки, отсутствие полной базы налогоплательщиков, непринятие мер по регистрации гражданами имущества в собственность. Земельные участки, право собственности, на которые не подтверждено документально, пока не включаются в налогооблагаемую базу.

Земельный налог является практически единственным значимым местным налогом, а в законодательных актах Российской Федерации предусмотрено значительное число льгот, снижающих поступления в местные бюджеты от этого налога. С другой стороны по ряду экспертных оценок, почти 80 % земли в России выведено из налогооблагаемой базы земельного налога, поскольку относится к федеральной собственности (земли запаса, лесной фонд и др.), что лишает муниципалитеты стабильного источника доходов от земельного налога, выпадающие доходы не компенсируются.

На федеральном уровне предлагается разработать методические рекомендации по определению размеров расходных обязательств муниципальных образований, связанных с решением ими вопросов местного значения, исполнением государственных полномочий и реализацией прав для чего необходимо провести оптимизация публичных обязательств их инвентаризацию и анализ финансового обеспечения.

Похожие публикации:

  • Приказ мвд no 533 МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИКАЗ от 19 июля 2010 г. N 533 О ПРИЗНАНИИ УТРАТИВШИМИ СИЛУ ОТДЕЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ МВД РОССИИ 1. Считать утратившими силу: 1.1. Приказ МВД России от 9 сентября 1992 г. N […]
  • Приказ 400 за 2011 Приказ Министерства энергетики РФ от 12 марта 2013 г. № 103 “Об утверждении Правил оценки готовности к отопительному периоду” В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 4 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О […]
  • Приказ 87 нпа от 23122019 Приказ Минюста РФ от 31 мая 2012 г. № 87 “Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации” В целях совершенствования организации работы по […]
  • Налог на прибыль в 2005 году ставка Ставки налога на прибыль в 2005 году Примечание. Иностранные организации уплачивают налог на прибыль по данным ставкам, если иное не предусмотрено в соглашении об избежании двойного налогообложения между РФ и тем государством, где […]
  • Уголовный кодекс казахстана 2019 года Уголовный Кодекс РКСтатья 19. Вина 1. Лицо подлежит уголовной ответственности только за те общественно опасные деяния (действия или бездействие) и наступившие общественно опасные последствия, в отношении которых установлена его […]
  • Кодексы и законы рф pdf Кодексы и законы рф pdf Для региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами предлагается установить налоговые льготы (см. аннотацию) Скорректированы сроки хранения документации в налоговых органах (см. […]